نقد و ارزیابی طرح‌های جامع شهری در ایران با رویکرد جایگزینی مدل‌های راهبردی مشارکتی

طرح‌های جامع شهری در ایران، به‌عنوان ابزار اصلی برنامه‌ریزی شهری، از دهه ۱۳۴۰ مورد استفاده قرار گرفته‌اند. با وجود کارکردهای مثبت اولیه، این مدل‌ها در مواجهه با تحولات سریع اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی دچار ناکارآمدی شده‌اند. استمرار اتکا بر مدل سنتی طرح جامع، نمی‌تواند پاسخگوی پیچیدگی‌های فضای شهری معاصر باشد. شهرهای ایران با مسائل متعددی چون حاشیه‌نشینی، ناکارآمدی نظام حمل‌ونقل، تغییرات اقلیمی، دوگانگی در ساختار رسمی و غیررسمی و شکاف طبقاتی در فضاهای شهری مواجه‌اند. این مسائل نیازمند رویکردی انعطاف‌پذیر، مشارکت‌محور و تطبیق‌پذیر با واقعیت‌های محلی هستند. از این رو، این مقاله با تحلیل نقادانه طرح‌های جامع و بررسی الگوهای نوین برنامه‌ریزی، به دنبال ارائه مدل جایگزینی مبتنی بر رویکرد راهبردی مشارکتی است.در این مقاله، ابتدا به بررسی عملکرد طرح‌های جامع در ایران پرداخته، سپس با بررسی تجارب بین‌المللی، مدلی جایگزین مبتنی بر برنامه‌ریزی راهبردی مشارکتی و محله‌محور پیشنهاد می‌شود.

برنامه‌ریزی شهری به‌عنوان فرآیندی نظام‌مند برای هدایت توسعه کالبدی، اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی شهرها، نقش تعیین‌کننده‌ای در تضمین پایداری و کیفیت زندگی شهری دارد. در جهان امروز، برنامه‌ریزی شهری دیگر محدود به طراحی فضاهای کالبدی نیست، بلکه به ابزاری برای حکمرانی شهری، تحقق عدالت اجتماعی و مدیریت منابع تبدیل شده است. در ایران، طرح‌های جامع شهری به‌مثابه ابزار رسمی و الزام‌آور مدیریت توسعه، از دهه ۱۳۴۰ به‌کار گرفته شدند. این طرح‌ها در آغاز، با هدف نظم‌بخشی به توسعه شهرها در بستر توسعه سریع و مدرن‌سازی پس از اصلاحات ارضی، به الگویی واحد برای همه شهرهای کشور تبدیل شدند. با گذشت زمان و دگرگونی‌های ساختاری در اقتصاد، سیاست، جمعیت و محیط‌زیست، ناکارآمدی‌های ساختاری این طرح‌ها آشکار شد.

با گذشت بیش از نیم قرن از استقرار طرح‌های جامع شهری در ایران، شواهد تجربی و پژوهشی نشان می‌دهد که این مدل برنامه‌ریزی نه‌تنها نتوانسته پاسخگوی پیچیدگی‌های فزاینده شهری باشد، بلکه در بسیاری موارد خود به یکی از موانع توسعه پایدار و عادلانه تبدیل شده است. طرح‌های جامع با ساختار صلب، فرایند تدوین طولانی، عدم انطباق با تحولات سریع اجتماعی، اقتصادی و زیست‌محیطی و مهم‌تر از همه، فقدان مشارکت مؤثر ذی‌نفعان محلی، به تدریج کارایی خود را از دست داده‌اند. تداوم استفاده از این الگو بدون بازنگری اساسی، موجب گسست میان برنامه‌ریزی رسمی و واقعیت‌های میدانی شهر شده و زمینه‌ساز نابرابری فضایی، حاشیه‌نشینی و ناکارآمدی مدیریتی در بسیاری از شهرهای ایران گردیده است. در چنین شرایطی، ضرورت بازتعریف جایگاه، ساختار و فرایند طرح‌های توسعه شهری با تأکید بر رویکردهای مشارکتی، انعطاف‌پذیر و محله‌محور، به‌عنوان یک مسئله بنیادین در حوزه مدیریت شهری ایران مطرح می‌شود.

کارکردها و چالش‌های طرح‌های جامع شهری در ایران

۱. کارکردهای مثبت

طرح‌های جامع در ابتدای اجرای خود، کارکردهای مثبتی در مهار رشد بی‌رویه شهرها، ساماندهی کاربری‌ها، و فراهم‌سازی بستر قانونی برای توسعه زیرساخت‌ها داشتند. این طرح‌ها، با تعیین افق زمانی (معمولاً ۱۰ ساله)، بر تدوین نقشه‌های کاربری زمین، پیش‌بینی نیازهای جمعیتی، تعریف مناطق مسکونی، تجاری و صنعتی، و تعیین پهنه‌های ترافیکی و خدماتی تمرکز داشتند (مدنی‌پور، ۱۳۷۸). در برخی شهرها، طرح جامع توانست از توسعه بی‌قاعده جلوگیری کند و با ساماندهی زمین، زمینه جذب سرمایه‌گذاری‌های عمومی را فراهم آورد.

۲. چالش‌های بنیادین

با وجود این دستاوردها، کاستی‌های جدی نیز به‌تدریج نمایان شد:

ایستایی و کندی در به‌روزرسانی: طرح‌ها با فرایند تدوین طولانی و انعطاف‌ناپذیر، تا زمان تصویب نهایی (گاهی بیش از ۵ سال) از تحولات روز عقب می‌مانند و در اجرا، فاقد پویایی لازم هستند.

غلبه نگاه کالبدی-فنی: تمرکز صرف بر عناصر فیزیکی و بی‌توجهی به مسائل فرهنگی، اقتصادی، اجتماعی و محیط‌زیستی موجب تقلیل نگاه برنامه‌ریزی به بعد تکنیکی شده است (زیاری، ۱۳۸۵).

فقدان مشارکت ذی‌نفعان: اغلب طرح‌ها در غیاب مردم، نهادهای محلی، سمن‌ها و حتی بخش خصوصی تدوین می‌شوند و همین امر مانع از پذیرش اجتماعی و اجرای مؤثر آن‌ها می‌شود (حبیبی و پوراحمد، ۱۳۹۰).

تعارض با واقعیت‌های محلی: در مواردی، طرح جامع با حذف بافت‌های تاریخی، نادیده‌گرفتن سکونتگاه‌های غیررسمی، و الزام به رعایت ضوابط غیرعملیاتی، موجب تشدید تعارض میان دولت و مردم شده است (UN-Habitat, ۲۰۰۹).

بررسی موردی برخی از شهرها مانند تهران، مشهد، اهواز و شیراز نشان می‌دهد که اجرای ناقص یا نادیده‌گرفتن انعطاف‌پذیری در طرح‌ها، پیامدهایی نظیر ناکارآمدی شبکه حمل‌ونقل، افزایش قیمت زمین، یا تشدید نابرابری فضایی داشته است.

مهم‌ترین نقدهای وارد به طرح‌های جامع شهری، به ساختار صلب و غیرمنعطف آن‌ها بازمی‌گردد که توانایی انطباق با تحولات سریع اجتماعی، اقتصادی و زیست‌محیطی را ندارند. این طرح‌ها معمولاً با رویکردی از بالا به پایین، بدون مشارکت مؤثر ذی‌نفعان محلی و نهادهای مدنی تهیه می‌شوند و در بسیاری موارد واقعیت‌های محلی از جمله بافت‌های فرسوده، سکونت‌گاه‌های غیررسمی و نیازهای معیشتی ساکنان را نادیده می‌گیرند. همچنین، تأکید بیش از حد بر جنبه‌های کالبدی و فنی، و غفلت از ابعاد نرم مانند عدالت اجتماعی، تاب‌آوری شهری و کیفیت زندگی، منجر به اجرای ناقص یا غیرکارآمد این طرح‌ها شده است. در مجموع، طرح جامع به‌دلیل فرایند طولانی تدوین، ضعف در اجرای هماهنگ میان نهادهای مختلف، و نداشتن سازوکار بازنگری پویا، از پاسخ‌گویی به چالش‌های پیچیده شهرهای امروز ناتوان است.

مقایسه تطبیقی با تجارب جهانی

شهرهای پیشرو جهان در واکنش به ناکارآمدی‌های مدل سنتی طرح‌های جامع، به سمت الگوهای نوین برنامه‌ریزی شهری حرکت کرده‌اند که مبتنی بر راهبردهای مشارکتی، انعطاف‌پذیری ساختاری و رویکرد محله‌محور است. این شهرها، مانند کپنهاگ، فرایبورگ و ملبورن، به‌جای طرح‌های صلب و بلندمدت، از برنامه‌ریزی مرحله‌ای، قابل بازنگری و تطبیقی بهره گرفته‌اند و با مشارکت فعال شهروندان، نهادهای محلی و ذی‌نفعان، فرآیند تصمیم‌گیری را از بالا به پایین به شیوه‌ای تعاملی و چندسطحی تغییر داده‌اند. همچنین، با تمرکز بر کیفیت زندگی، پایداری زیست‌محیطی و عدالت فضایی، توانسته‌اند توسعه شهری را در مسیر پاسخ‌گویی به چالش‌های معاصر همچون تغییر اقلیم، نابرابری اجتماعی و فشارهای اقتصادی هدایت کنند.

۱. نمونه‌های موفق

تجارب جهانی نشان می‌دهند که کشورهایی که از مدل‌های مشارکتی، انعطاف‌پذیر و ناحیه‌ای استفاده کرده‌اند، موفق‌تر بوده‌اند:

    کپنهاگ، دانمارک: ساختار برنامه‌ریزی در این شهر بر تعامل مداوم میان نهادهای دولتی، شهرداری‌ها و شهروندان استوار است. راهبردهای توسعه شهری با هدف کاهش ردپای کربن، تقویت حمل‌ونقل عمومی و ارتقای کیفیت زندگی با مشارکت فعال شهروندان تنظیم شده‌اند (Healey, ۲۰۰۶).

    فرایبورگ، آلمان: این شهر با تأکید بر توسعه سبز، سیستم‌های حمل‌ونقل غیرموتوری، و مشارکت شهروندی در طراحی محله‌ها، به الگوی شهر سبز در اروپا تبدیل شده است.ملبورن، استرالیا: برنامه‌ریزی شهری در این کلان‌شهر مبتنی بر ناحیه‌بندی عملکردی، انعطاف در کاربری، و تعامل شبکه‌ای میان حومه‌ها و مراکز شهری است.

۲. نمونه‌های ناکام

قاهره، مصر: طرح‌های کلان، بدون درک زمینه اجتماعی، موجب نارضایتی و ناکارآمدی در اسکان گروه‌های کم‌درآمد شد (Watson, ۲۰۰۹).

بمبئی، هند: تمرکز بر توسعه رسمی و غفلت از سکونتگاه‌های غیررسمی و واقعیت‌های اقتصادی شهری، به شکست اجرای طرح‌ها و بروز بحران‌های انسانی منجر شد.

مدل پیشنهادی جایگزین

پرداختن به مدل‌های جایگزین طرح‌های جامع شهری از آن جهت اهمیت دارد که شرایط پویای شهرهای امروزی دیگر با رویکردهای صلب، بلندمدت و غیرمشارکتی قابل مدیریت نیست. پیچیدگی‌های ناشی از رشد جمعیت، تنوع نیازهای ساکنان، تغییرات اقلیمی، مهاجرت، گسترش سکونت‌گاه‌های غیررسمی و نابرابری فضایی، نیازمند برنامه‌ریزی شهری انعطاف‌پذیر، مشارکت‌محور و پاسخ‌گو به شرایط محلی است. مدل‌های جایگزین مانند برنامه‌ریزی راهبردی، محله‌محور و تطبیقی، این امکان را فراهم می‌سازند تا تصمیم‌گیری شهری در تعامل با شهروندان، با در نظر گرفتن واقعیت‌های جاری و به‌صورت مرحله‌ای و قابل بازنگری انجام شود. در نتیجه، این رویکردها می‌توانند موجب افزایش اثربخشی سیاست‌ها، ارتقاء اعتماد عمومی، و حرکت به‌سوی شهری پایدارتر و عادلانه‌تر شوند.در ادامه به برخی از این مدل ها اشاره می کنیم

۱. برنامه‌ریزی راهبردی مشارکتی

برنامه‌ریزی راهبردی، به‌جای تمرکز صرف بر کالبد شهر، از تحلیل نقاط قوت، ضعف، فرصت و تهدید (SWOT) بهره گرفته و با مشارکت ذی‌نفعان، اهداف و سیاست‌های منعطفی تنظیم می‌کند (Bryson, ۲۰۱۱).

در این رویکرد فرآیند تدوین طرح شفاف و قابل بازنگری است و نقش سمن‌ها، شوراهای محله، بخش خصوصی و گروه‌های ذی‌نفع، کلیدی است و برنامه‌ها به‌صورت مرحله‌ای و قابل تطبیق اجرا می‌شوند.

مشارکتی بودن طرح‌های جامع شهری از اهمیت بالایی برخوردار است،چرا که فرآیند برنامه‌ریزی شهری در صورتی می‌تواند موفق و اثربخش باشد که با نیازها، دیدگاه‌ها و تجارب واقعی ساکنان هم‌راستا باشد. مشارکت فعال شهروندان، نهادهای محلی، سمن‌ها و بخش خصوصی در تدوین و اجرای طرح‌های توسعه شهری،موجب افزایش مشروعیت اجتماعی، ارتقاء حس تعلق به مکان، کاهش تعارضات اجرایی و بهبود شفافیت در تصمیم‌گیری می‌شود.علاوه بر این، مشارکت‌محوری باعث می‌شود تا طرح‌ها منعکس‌کننده واقعیت‌های متنوع فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی در سطح محله و شهر باشند، و زمینه‌ساز نوآوری، مسئولیت‌پذیری جمعی و تاب‌آوری بیشتر در برابر بحران‌ها گردد. به همین دلیل، بدون نهادینه‌سازی مشارکت مؤثر در فرآیند برنامه‌ریزی، هیچ طرحی اگر از نظر فنی کامل باشد نمی‌تواند پایداری و موفقیت بلندمدت را تضمین کند.

۲. برنامه‌ریزی محله‌محور

برنامه‌ریزی محله‌محور، بر مبنای داده‌های بومی، نیازهای خاص هر منطقه و مشارکت مستقیم مردم شکل می‌گیرد. این رویکرد، انسجام اجتماعی را تقویت کرده و توسعه فراگیر را ممکن می‌سازد (Talen, ۲۰۱۰). شورایاری‌ها، دفاتر تسهیل‌گری و مراکز توسعه محله می‌توانند در این فرایند نقش محوری داشته باشند.

۳. برنامه‌ریزی انعطاف‌پذیر و تاب‌آور

برنامه‌ریزی تطبیقی، با پیش‌بینی سناریوهای مختلف و آمادگی برای پاسخ‌گویی به بحران‌هایی مانند تغییر اقلیم، زلزله یا نوسانات اقتصادی، به شهرها امکان انطباق و تاب‌آوری می‌دهد (Davoudi et al., ۲۰۱۲).

 نتیجه‌گیری

با توجه به بررسی عملکرد و ساختار طرح‌های جامع شهری در ایران و نقدهای وارده بر آن‌ها، می‌توان نتیجه گرفت که این مدل سنتی برنامه‌ریزی با وجود برخی مزایا در آغاز، امروزه توان پاسخ‌گویی به نیازها و چالش‌های پیچیده و متغیر شهرهای ایران را ندارد. ساختار ایستا، فقدان انعطاف، نگاه صرفاً کالبدی، مشارکت حداقلی ذی‌نفعان، و نادیده‌گرفتن واقعیت‌های اجتماعی، اقتصادی و زیست‌محیطی، از جمله کاستی‌های بنیادین این طرح‌ها به شمار می‌روند. در مقابل، بررسی تجارب جهانی از جمله در شهرهای کپنهاگ، فرایبورگ و ملبورن نشان می‌دهد که عبور از مدل طرح جامع به سمت برنامه‌ریزی راهبردی مشارکتی، محله‌محور و تطبیقی، می‌تواند راهکاری مؤثر برای حکمرانی شهری کارآمدتر، افزایش تاب‌آوری و بهبود کیفیت زندگی شهری باشد. چنین گذار مهمی مستلزم اصلاحات ساختاری در قوانین، نهادهای اجرایی و فرهنگ برنامه‌ریزی در کشور است؛ از جمله بازنگری در دستورالعمل‌های تهیه طرح‌ها، رسمیت‌بخشی به نهادهای محلی و مشارکتی، و الزام به به‌روزرسانی ادواری اسناد توسعه شهری. بنابراین، تنها با پذیرش محدودیت‌های طرح‌های جامع و حرکت آگاهانه به سوی مدل‌های نوین و انعطاف‌پذیر برنامه‌ریزی، می‌توان آینده‌ای پایدارتر و منصفانه‌تر برای شهرهای ایران رقم زد.

منابع

•           زیاری، ک. (۱۳۸۵). نظام برنامه‌ریزی شهری در ایران. انتشارات دانشگاه تهران.

•           مدنی‌پور، ع. (۱۳۷۸). طراحی شهری: فضا و مکان‌سازی در شهرها. مرکز مطالعات و تحقیقات شهرسازی و معماری ایران.

•           حبیبی، س.م. و پوراحمد، ع. (۱۳۹۰). برنامه‌ریزی شهری راهبردی در ایران: امکان‌سنجی و ارزیابی. فصلنامه جغرافیا و توسعه.

•           وزارت راه و شهرسازی. (۱۳۹۸). گزارش بازآفرینی شهری ایران. سازمان بازآفرینی شهری کشور.

•           Bryson, J. M. (۲۰۱۱). Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations. Jossey-Bass.

•           Davoudi, S., Shaw, K., Haider, L. J., et al. (۲۰۱۲). Resilience: A Bridging Concept or a Dead End? Planning Theory & Practice, ۱۳(۲), ۲۹۹–۳۳۳.

•           Healey, P. (۲۰۰۶). Collaborative Planning: Shaping Places in Fragmented Societies. Palgrave Macmillan.

•           Talen, E. (۲۰۱۰). Design for Diversity: Exploring Socially Mixed Neighborhoods. Architectural Press.

•           UN-Habitat. (۲۰۰۹). Planning Sustainable Cities: Global Report on Human Settlements ۲۰۰۹.

•           Watson, V. (۲۰۰۹). Seeing from the South: Refocusing Urban Planning on the Globe’s Central Urban Issues. Urban Studies, ۴۶(۱۱), ۲۲۵۹–۲۲۷۵.